立法权下放后首部地方性法规出台： 良法善治

　　白蛇传中有水漫金山、施耐庵笔下有焦山、刘备招亲有北固山、米芾流连忘返有南山，为让这四座名山的魅力能够久远地持续，江苏省镇江市起草的《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区条例》（以下简称《条例》），于12月4日正式通过江苏省常委会会议表决。

　　在风景名胜的背后，该部法规的出台还有更为重大的意义。“这在我国的史上是可以记下一笔的。”正如中国社会科学院所教授李忠所言，在我国《立法法》首次大修、所有“设区的市”都被赋予立法权之后，首部由地方出台的法规正是该《条例》。

　　立法需要

　　“这是一次大汇集的探索。”镇江市常委会党组、常务副主任张庆生如此总结《条例》的出台，制定法规是为了风景名胜区，也是为了群众的利益，一定要充分尊重和吸纳社会的意见，让群众掌握法规条文的“话语权”和“主动权”。

　　“开门立法、立法”是镇江市制定首部法规的指导思想。记者了解到，镇江市与当地门户网站合作，在网络上征集，累计有15万人次参与，梳理形成市见1200余条。镇江市常委会主任会议分别带队赴基层立法联系点调研10余次，积极向基层征集立法。

　　正是在广纳的基础上，《条例》得到了不断完善和改进。从8月底《条例（草拟稿）》形成，到10月30日镇江市七届常委会第二十九次会议“二审”通过，60多天的时间里，先后9次对条例进行逐字逐句的斟酌修改。

　　“可以说，首部法规是由市、法律专家和广大热心市民共同完成的。”镇江市常委会党组副、市法制委员会主任委员陈苏直言，没有市民广泛的参与和支持，这么短时间内完成法规是不可能的。

　　法律的制定，归根结底，是为了让人们更好地生活，是立法的原则之一。事实上，没有《立法法》的修改，便没有四山《条例》的出台，《立法法》的修改是最大的所向。

　　今年3月15日，十二届全国三次会议通过了关于修改《立法法》的决定，这是《立法法》颁布施行15年来的首次修改。其中，下放正是《立法法》修改的一大亮点。新《立法法》通过表决时，全国设区的市有284个，尚没有地方立法权的有235个，全部被赋予了地方立法权，此外，还有30个自治州、3个不设区的地级市也同时拥有了该项。

　　经济发展进入新阶段，地方城市迫切需要一定的立法权以破解发展中遇到的难题。地方有了立法权，不仅可以解决经济社会发展过程中大量事务无法可依的情形，同时也会倒逼地方提升依法行政水平，避免限行、限购、限号等“任性”举措的动不动就出台。

　　只有良法才能善治

　　丰富的旅游资源是镇江市得天独厚的资源禀赋，是自然与历史对当地的厚爱。然而，与全国许多地方一样，近年来，景区文物资源、景区设施被、违章搭建、违规开发的现象时有发生，景区驻留单位、居民与景区生态的矛盾日益突出，加强的呼声越来越高。

　　为了给镇江市民和子孙后代留一片青山绿水，制定一部符合当地风景名胜区实际情况、便于操作的地方性法规十分必要，这是《条例》制定的初衷，也是必然的选择。

　　只有良法才能实现善治。“以往，一些行政机关觉得立法误事，怎么方便怎么来。”全国代表、律师协会会长韩德云说，只有于法有据，才能重大决策的科学性和性，并其长期性和稳定性。

　　据镇江市常委会法工委主任张蕾介绍，根据地方立法权限和镇江“生态领先、特色发展”的战略定位，6月初，镇江市启动了立法调研工作。先后向“一府两院”、党委各部门、市政协办、全市党代表、全市各级代表和政协委员等发放600多份立法项目征集函，并通过发布公告，向全社会公开征集立法项目。此外，镇江市还召开了17场立法专题座谈会，尽可能全方位、多渠道征求意见。经过梳理，共形成24件立法项目，并最终将首部法规锁定在“金山焦山北固山南山风景名胜区”的。

　　“目前发展对立法的要求，不仅是总结实践经验、巩固，更是需要以立法凝聚发展共识，通过立法做好顶层设计，引领进程、推动地方发展。”张庆生介绍道，为确保镇江地方法规能够立得住、行得通、真管用，立法质量是关键。镇江市紧紧围绕建立健全地方立法工作制度，先后通过了15项制度，明确了有关立法工作主体职责，规范立法工作流程，确保各项立法工作都严格运行在规范化制的轨道上，为地方立法权的正确有效行使提供了制度保障。

　　为给首部法规的出台提供足够的“智力”支撑，镇江市先后4次召开立法专家咨询论证会，参与法规框架结构、具体条文的论证和起草；先后6次召集28个相关单位和部门以及“两代表一委员”共同座谈，在起草、论证、协调、审议等各个环节，广泛吸取智库意见，确保良法出台。

　　有权也要避免“任性”

　　所有设区的市都拥有了地方立法权，固然有其重大的历史意义。然而，人们不免担心，如果这么多地方都有了立法权，立法主体与层次都增多的情况下，如何来法制的统一？怎样避免立法过多过滥？有的地方会不会变为长官意志？

　　“维制统一才能法律能够正确有效地实施。”全国常委会法制工作委员会副主任郑淑娜介绍道，为杜绝地方立法的随意性，防止某些地方将立法作为地方利益或者少数人利益的“令箭”，修改后的《立法法》在事前、事中和事后建了几道防线。

　　首先做到“全面赋权、稳步推进”。法律，省一级常委会要根据设区的市的人口数量、地域面积和经济社会发展情况，以及立法需求和立法能力等，来综合考虑确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，一定要稳步推进。

　　其次，新《立法法》对地方立法权限定在城乡建设和管理、和历史文化范围内，同时必须遵守不抵触原则，设区的市制定地方性法规，不得与国家的法律、行规包括所在省的地方性法规相抵触。此外，设区的市制定出的地方性法规要报省一级常委会批准后才可实行。

　　第三，新《立法法》还强化了备案审查制度，地方性法规要报全国常委会和国务院备案，地方规章要报国务院备案，审查过程中如发现有违法情况的，要依照法律予以纠正。

　　在有“放”有“限”的前提下，地方如何才能接得住立法的“”？首要的就是加强设区市的自身建设，夯实立法人才基础，强化自身立法实力。

　　镇江是如何率先出台地方性法规的？张蕾向记者介绍，新《立法法》刚一通过，镇江市常委会就先后组织赴无锡、徐州、南京、苏州、重庆等省内外有立法权的地区学习考察立法工作，并连续召开针对新《立法法》的专题学习和全市立法工作培训会，进一步提升了镇江的立法能力和素质。与此同时，镇江市常委会还强化了“智库”作用。如，与江苏大学文院共建市制度理论与实践创新研究，为地方立法权实施探寻优化径；充分发挥市常委会专家库中城乡建设、、历史文化和方面的专家作用，积极开展立法调研；成立立法专家咨询组，为当地科学立法、立法提供长久的智力支撑。（经济日报记者 李 哲）

　　（责任编辑：梁靖雪）

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